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大阪府公文書館トップページ＞[大阪あーかいぶず第３８号]

大阪あーかいぶず　第38号

archives(あーかいぶず)とは、英語で記録資料・文書館という意味です。
目　　　次
近代大阪府の郡役所……………………………………………１頁
平成１８年度公文書館アーカイブズ・フェア
展示会、歴史講座、古文書講座、特別講座のお知らせ…６頁
第38号　平成18年9月
大阪府公文書館発行
近　代　大　阪　府　の　郡　役　所　大阪府公文書館専門員　矢切　努
はじめに
今年は郡役所廃止から80年である。大正12年に郡制は廃止され、大正15年に郡長・郡役所も廃止された。現在で
は、数度の市町村合併を経て多くの郡が消滅し、大阪府下でもごく一部の郡が地理上の名称として名を残すのみ
である。しかし、戦前、とりわけ明治から大正期のわが国において、郡は府県と町村の間の中間的な行政区画で
あり、郡には郡長・郡役所が置かれていた。この郡長・郡役所は、中央政府・府県の出先機関、町村の監督・指導
機関として存在したのであり、「この郡制の存在、郡役所の活動を抜きにしては、近代日本の地方行政は語れな
い」と言われるほどに、行政機関として極めて重要な役割を担っていた。
本稿では、わが国でこのように重要な役割を果たした郡役所・郡長について考察するが、紙幅の都合上、郡長の
性質と機能を中心に述べたい。
■三新法体制下と郡長・郡役所
そもそも、郡とは中国の周代から隋・唐の時代の置かれた行政区画の名称で、わが国では律令制の下で「国－郡
―里」という行政区画として誕生した。近代では、明治11年の三新法体制（郡区町村編制法・府県会規則・地方税
規則の三法を機軸とする地方統治体制）によって郡は行政区画となり、１郡から数郡に１つの郡役所が設置され、
そこに執行機関として郡長が置かれた。三新法体制とは、江戸時代以来続く町村を公的な行政区画とし、公選戸
長などの役職者を置き、町村にある程度の伝統・慣習を復活させ一定の自治を認めるものであった。その町村を
監督・指導する機関として、郡長・郡役所が設置され、郡長は府知事・県令の出先機関として町村統治を行った。
かくして、中央政府（内務卿）―府県（府知事・県令）―郡（郡長）―町村（戸長）という行政系統が構築された（大
阪・堺など政治経済の中心部は、郡と区別して区とされ、区役所・区長が設置された）。
現大阪府域（明治14年２月まで、大阪府・堺県）には、当時、能勢(のせ)・豊島(てしま)・島上(しまがみ)・島下(しまし
も)・住吉・西成・東成〔摂津国〕((以上、大阪府))・交野(かたの)・茨田(まった)・讃(ささ)良(ら)・河内・若江・高安・大
縣(おおあがた)・渋川・志紀(しき)・安宿部(あすかべ)・丹(たん)北(ぼく)・丹南(たんなん)・八(や)上(かみ)・古市・石
川・錦部(にしごり)〔河内国〕・大鳥・和泉・南・日根〔和泉国〕((以上、堺県))の計27郡が存在した（次頁・図１参照）。
大阪府は、明治12年に三新法体制に移行すると、豊島、能勢、住吉、東成、島上、島下、西成各郡に１名ずつ郡
長を置き、従来、大阪三郷と呼ばれた大阪市街地を東・西・南・北の４区として４名区長を置いた。そして約２年の
試行期間を経た明治14年に、郡域が狭く、特に郡役所設置の必要がないと判断した、東成郡と住吉郡、島上郡と
島下郡、豊島郡と能勢郡を合わせ、東成住吉郡役所、島上島下郡役所、豊島能勢郡役所とし、各１名の郡長を置
いた。
一方の堺県は、明治13年に三新法体制に移行し、石川・古市・安宿部・錦部・八上・丹南・志紀郡を合せて１郡役
所、丹北・高安・大縣・河内・岩江・渋川郡で１郡役所、茨田・交野・讃良郡で１郡役所、大鳥・泉郡で１郡役所、南・
日根郡で１郡役所と、20郡に５郡役所を設置し、各１名、５人の郡長を置き、堺区（堺市街地）には区長１名を置い
た。当時、堺県が管轄した大和国（現奈良県）でも、添上・添下・山辺・広瀬・平群郡、宇陀・式上・式下・十市郡、高
市・葛上・葛下・忍海郡、吉野・宇智郡の４郡役所に各１名ずつ郡長を置いた（堺県廃県から明治20年まで、大阪
府が摂津・河内・和泉・大和４国を管轄）。
■三新法体制における郡長・郡役所の役割と機能
これらの郡長・郡役所は、専ら行政機関であった。というのも、府県と町村には、府知事・県令や戸長など執行機
関が置かれる一方、府県会・町村会といった議決機関が設置され、民衆（土地所有者など）が行財政に参画する
一定の自治体的性質があったが、郡には議決機関が置かれなかったからである（区では、当初、地方の便宜で区
会を置くことができた）。そのため、民衆は郡の行財政に参加することはできず、郡長は、内務卿―府知事・県令
―郡長の行政系統を通じて下達される政府の行政方針をより直接的・官治的に町村に展開したのである。
三新法の理念では、本来、郡長に地方名望家（その地域に生活基盤を有し、在地性のある者）を官選で任用し、
その名望で管下町村に対する円滑な行財政の展開と町村の監督・指導を行わせることにあった。しかし、実際の
郡長は在地性のない人物が多かった。当時、大阪府会が「郡区長公選の建議」を提出し、「風土民情ヲ知ラサル
他管ノ者」が「籍ヲ其地方ニ移」して「郡区長ニ撰任」され、「地方民情ト相(あい)背反(はいはん)スル」と指摘した。
例えば明治19年では、府下の郡（区）長18人名中17名が府外出身者で、その多くが士族（兵農分離などにより、士
族は江戸時代には、すでに在地性を失っていた）であった。というのも、郡長の任用は府知事・県令の権限であり、
府知事・県令自身、赴任地から遠い地域の士族出身者が多かったため、円滑な地方行財政の推進には、縁故あ
る人物や同じ士族層を郡長に任命する方が都合が良かったためであろう。一般的にも、他府県出身士族が郡長
に赴任する例が多かった。
この郡長の給与は、地方税（府県税）支弁で、しかもかなり高額であった。大阪府では、郡（区）長給与は、年間約9
千5百円（560円／１人）、郡（区）書記の給与額も年間約２万８千円（176円／１人）で（明治14年度）、その他、郡役
所事務関係費用を合算すると年総額約９万円で、地方税総支出額の実に11％を占めた。そのため、府民の納税
（主に土地所有者から）から給与を支払う以上、「風土民情ヲ知ラサル」郡長でなく、在地性があり地域民に親近感
ある人物を選べるよう、郡長を公選にすべきだという声があがったのである。
このように、郡長は任地に在地性がなく、内務卿―府知事・県令―郡（区）長という中央集権的な官僚行政系列を
通して、町村を官治的に監督・指導する機関であり、かつ給与が地方税負担であったため、不満の声が各地で上
がった。そこで、中央政府はひとまず郡長給与を国税負担とし（明治16年太政官第７号布告）、不満の矛先をかわ
そうとした。さらに明治20年には、郡長の任用方法を試験任用制とした。この試験任用制には、一定の財産があ
り、専門的な行政知識・実務能力を有すと共に、任地の風土や慣例、物産について知識を有す者を郡長に任用し
ようとする意図があった。町村レベルでは、明治17年の町村制度改革（「明治17年の改正」）によって、町村の団体
的・自治的要素の解体・再編、および戸長や町村指導者層（上・中級地主）などを為政者側に取り込む体制が構築
されていたため、このような町村の監督・指導を円滑・巧妙に行えるような、有能な専門技術者を郡長に確保しよう
としたのである。
ところが実際には、財産もあり相当の行政能力を有すような人物は、試験を受けて郡長になろうとはしなかった。
郡長の筆記・口述試験答弁書をみると、大阪府の郡長試験受験者４名の内、合格者は１名であった。不合格とさ
れた３名の採点を見ると、２名は筆記・口述試験はおろか「性行亦劣等ニシテ採ルヘキ所ナシ」とされ、残り１名は
他に比べ「試験成蹟及言語動作」は優秀だが、「郡ヲ統治スルノ器」でなく「其性行品位郡長ノ任ニ堪ヘ」ないとされ
た。府での郡長需要は２名であったにもかかわらず、郡長に相当する人物＝合格者を１名しか出せなかったので
ある。
この傾向は、全国的な傾向でもあった。郡長試験を実質的に監督した内務省は、できる限り合格ラインを低く設定
していたにもかかわらず、合格者は需要人員を満たさなかった。これは、有能な人材が受験をしてまで郡長になろ
うと思わなかったことも一つの要因であるが、上述の評価からみると、試験は合格点でも、地方統治の観点におい
て、内務省・地方官にとっての有能な人材＝「郡ヲ統治スルノ器」に相当する人物でなければ、合格とならなかった
場合もあったのではなかろうか。
このように、郡長試験はその目的を十分に達成できなかったため、一定の制限付きで無試験郡長特別任用制が
制定された（明治23年勅令第9号）。これは、試験任用制を補完する役割のものであったにもかかわらず、以後
は、この特別任用が主体となってしまったため、後には、郡長には「老朽官吏」や「一時の遊んで喰ふ場所」と考え
るような、地方官や中央官僚の友人が任用されたり、帝国大学出身のエリート官僚の一時の赴任先になるなど、
在地性のない行政官僚としての郡長が一層多くなった。このような郡長が、以後、一貫して、管下町村の監督・指
導機関として君臨し、農事改良や郡内の生産力向上、農会や産業組合の活動強化、道路整備、納税促進、就学
率の向上、貯蓄奨励、流行病予防・消毒、衛生思想の普及など、町村の行財政全般にわたる指導と介入を行って
いく。例えば、大阪府では、島上・島下郡の郡長が、地域の有志者と共に茨木幼稚園（府下郡部での幼稚園の嚆
矢）を設立するなど、教育面の指導的役割も果たしているが、郡長は抑圧機関として行財政を推進する傾向も多
く、明治23年の郡制制定によって一定の修正が図られることとなった。
■郡制の制定と郡長・郡役所
明治23年５月17日に制定された郡制（法律第36号）では、まず郡長は執行機関とされ、従来より一層の官僚化と
身分の高等化が図られ、郡長は第一義的に町村行政を監督する機関と明確に位置づけられた。それと共に、郡
行政に対する地方官・内務大臣の監督も一層強化された。
この郡制で注目されるのは、郡に郡会（議決機関）と郡参事会（副議決機関）が設置され、郡がはじめて自治体とし
て認められたことである。しかし、郡会議員は、直接選挙ではなく、75％が町村会で選挙され（複選制）、25％が「地
価一万円以上」の「大地主」の互選で選出されるもので、議員の多くが上級地主層で占められた。次に、郡参事会
は、郡長と名誉職参事会員４名で構成されるもので、３名は郡会議員からの公選で、残りの１名は地方官（府県知
事）の選任であった。この参事会には、従来、郡長の専決処分であった町村監督事務などの権限の一部が委譲さ
れることとなった。
郡が自治体として認められた背景には、次のような中央政府の立法意図があった。明治10年代後半からの松方
デフレ政策は、米価の下落⇒地租負担の実質的な増加による、農民層の分解を発生させ、この間に、土地を集積
して大地主化してきた地方の「名望家」達は、利害関係の衝突などから、地域の一般民衆とは一線を画し始めてい
た。こういった大地主・上層地主を郡会議員や郡参事会員として郡の統治に参画させ、その名望を統治に利用す
る一方、支配の一翼を担わせ統治機構内に取り込むことによって、郡長―郡会・郡参事会の結合を強化し、郡長
による官僚的統治を補翼させることで、安定的な郡―町村統治を期待したのである。すなわち、明治23年郡制は、
郡に自治体としての一定の性質を認める一方、郡長の権限強化、内務大臣・地方官による監督権限の強化と共
に、郡会・郡参事会を統治機構として構築することによって、地方支配の安定化を図ろうとする中央政府の意図の
下に実施されたのである。
しかし、郡制そのものが、早くも、制定翌年の第1回帝国議会には批判されることとなった。それは、郡長の官選や
議員の複選制、大地主議員などへの批判であった。例えば、郡長に対する批判では、郡長が衆議院議員総選挙
の際、地方官の指揮の下、選挙干渉を行ったことが激しく攻撃された。このように、郡長による選挙干渉の事実
は、地方官僚としての官選郡長の性質・役割の一端を示しているといえよう。このような批判も多く上がっていた
が、実際には、中央政府の思惑も外れていた。特に、大地主議員の制度について、農民層の階層分解によって、
大地主が一般民衆から乖離した結果、大地主自身が必ずしも名望家ではなくなっていた。そのため、統治機構内
に大地主を取り込み、その名望を利用して円滑な町村統治の実現を図るという意図は、実現不可能となっていた
のである。そのこともあって、郡制の改正・廃止までもが検討されるに至るが、結局、明治32年に郡制改正が実施
されることとなった。
■大阪府における郡制の施行
このように、明治23年郡制は10年も経ずに改正されることとなるが、実際には、地方においても、郡の分合に関す
る問題があったために、殆どの府県では、郡制の施行が大幅に遅れていた。大阪府でも郡制の実施は、明治31
年になってからのことであった。施行が遅れた要因は、当時、郡の規模が小さく、自治体として独立するには郡の
合併が大前提であったためである。府下の各新聞によると、当初、27郡を７郡から９郡に分合するのでは、と諸説
があったようである。最終的に、明治29年３月「郡治分合法」（法律第３８号）で、西成、東成（東成・住吉）、三島（島
上・島下）、豊能（能勢・豊島）、泉北（大鳥・泉）、泉南（南・日根）、北河内（茨田・交野・讃良）、中河内（丹北・大
縣・高安・河内・若江・渋川）、南河内（石川・錦部・八上・古市・安宿部・丹南）の８郡に合併され、同年4月から施行
された。しかし、諸般の事情から、結局、府下での郡制施行は、明治31年６月1日であった。そのため、府下の23
年郡制は非常に短期間であった。
■改正郡制と大阪府の郡役所
明治32年3月、郡制が改正（法律第65号）されるが、その改正は主として、郡会議員の選挙法などに関する改正で
あった。改正郡制では、複選制や大地主議員制は廃止され、町村公民（一年以上直接国税3円以上納入者）によ
る直接選挙（被選挙権者は、一年以上直接国税5円以上納入者）が採用された。この結果、議決機関である郡会
議員の構成は、23年郡制に比べて門戸が開放された感もあるが、実質的には、納税制限が非常に高額であった
ため、選挙・被選挙権者は大地主・富商に占められていた（選挙権者数は総人口の2.3％：明治32年）。それに対
応して、郡会・郡参事会の議長を務める郡長の職務権限はさらに強化され、改正郡制でも、郡長を中心とする大
地主・富商による郡支配、中央集権的支配が一層強力に図られていたのである。
このような郡制の下で、郡長・郡役所による郡行財政の推進、町村への指導・介入が進められる。ここで、郡役所
の財政についてみてみよう。まず、収入面では、経常部収入は、財産収入・雑収入および町村分賦金が収入源で
あったが、財産収入等はごく僅かで、主として町村分賦金のウェイトが高く、郡歳入の実に約７割以上を占めてい
た。町村分賦金とは、前々年度の郡内各町村の直接国税・府県税額に基づいて、郡費用を町村に賦課するもので
あった。臨時部収入は、前年度の繰越金、府の補助金や郡内住民からの寄付金等で構成されていた。郡の歳出
は、郡会議費や郡会議員の選挙費用、その他、教育、勧業、衛生費等で、主として教育・勧業費が大部分を占め
ていた。郡長・郡吏員給与は、郡の費用ではなく国費・府県費であったため、郡の歳出費目にはなかった。
明治32年度の郡歳入は約2万数千円で、府の歳入（約406万円）、市町村の歳入（約371万円）に比べて極めて小
規模であった。歳出額もまた、同様の規模であったが、委任事務などの増大と共に、累年増加を遂げて、大正10
年頃には30倍にまで膨張した。それに伴って主要歳入源である町村分賦金も30倍超となり、町村財政に大きな負
担を強いていったのである。それでも、郡役所において運営・実施された事業は、府県や市町村に比べて極めて
規模が小さかった。明治36年に内務省が地方官に対して実施した郡に関する調査では、大阪府知事でさえ「郡事
業トシテ見ルヘキモノナシ」と述べたように、府下でも郡の実施した事業は、府や市町村に比べ極めて小規模なも
のでしかなかった。わずかに、注目できる事業としては、泉南郡立農学校、南河内郡立黒山実業学校、北河内郡
立河北高等女学校、南河内郡立河南高等女学校、三島郡立高等女学校、豊能郡立農商学校および泉北郡立物
産陳列館等で、教育・勧業関係の事業が主であったといわれる。
ともあれ、累年増加を遂げていく郡事務関係費用が、町村分賦金として押し付けられる一方、明治44年４月の町村
制改正（法律第６９号）によって、郡長の権限は一層強化された。この改正で、一つには、町村長・町村吏員が職
務を執行しなかった場合、郡長および郡長の委任を受けた吏員が代理執行し、その費用を町村が負担しなければ
ならないとされた（143条）。町村に委任される国政事務が一層膨張していく中で、町村長が職務を執行せず、国政
事務が遅滞することを防ぐために、町村の意思と関係なく、強制的に代理執行できる権限が郡長に与えられた。
町村監督・指導機関としての郡長の役割は、一層強大なものとなっていった。
■郡制と郡役所（郡長）の廃止
このような過程の中で、明治期から大正期の中央政府による官治的な地方統治を支えるべく、郡長は町村への指
導・介入を一層強めていく。例えば、郡長による農村への米作の技術改良などの指導が、「サーベル農政」といわ
れたように、郡長は中央政府の政策を強権的に管下町村に展開した。
しかし、改正郡制以降、郡制の廃止⇒郡役所・郡長制の廃止を求める声は高まっていた。例えば明治37年第21回
帝国議会衆議院では、郡制は「制度上から云っても、経費の上から云っても、無用の長物」と批判され、明治40年
には、内閣からも郡制廃止法案が出された。この案は郡制のみを廃止するものであったが、これに対して、郡制廃
止のみでは経費の削減も僅かで、郡会廃止による郡長への監督機能の低下から、郡長の選挙干渉などを防止で
きないとして、郡役所廃止を伴う郡制廃止が議会側から求められたのである。しかし、いずれも審議未了等で実現
に至らなかった。
第一次世界大戦以後の時勢の変遷、とりわけ大正７年頃から小作運動が活発化してくると、郡長制批判の世論は
一層強くなった。とりわけ大阪市域の都市化に伴い、土地は農地でなく都市発展の地盤として利用価値が高まり、
小作人に土地返還を求める地主の動向や小作料減免を求める小作人の運動も活発化した。「農村(のうそん)和
平(わへい)上(じょう)ニ一(いち)大暗影(だいあんえい)ヲ低迷セシムルニ至」る中、大阪府では、小作争議が大正6
年の１件から大正12年の306件まで激増し、全国１から２位を争う争議多発地域となった。この状況の中で、郡長
の不要論が一層高まった。例えば、豊能郡庄内村（現豊中市）で発生した、小作料米減免の争議では、豊能郡長
が地主・小作双方の仲介を図りながらも地主側を説得できず不調に終わっている。この状況は、町村にとって、郡
長は単に指導・介入し、財政的負担を強いるだけで、調停能力もない無用なものと認識させた。こうした世論は全
国的に拡大し、郡制廃止、続く郡役所（郡長）の廃止が実現していくのである。
■むすびにかえて
しかし、中央政府は、その後、府県の小作争議の調停官の設置や警察力増強を図り、府県を地方支配機構として
一層強化すると共に、出張所や地方事務所を設け、町村行財政の監督を強化することで帝国主義国家体制を確
立していった。郡役所廃止は、そうした戦前日本の「総力戦」体制の整備・強化の一環であったといえよう。
＜参考文献＞　１山中永之佑『近代日本の地方制度と名望家』（弘文堂）・２山中永之佑『日本近代地方自治制と
国家』（弘文堂）・３小山仁示編『大正期の権力と民衆』（法律文化社）・４『大阪百年史』（大阪府）・５『大阪府統計
書』、その他。